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用改革终结电力系统的超级垄断

2002年电力体制改革以来,中国电网领域逐渐形成一种超级垄断的业态,这是之前中国电力发展史上没有的,也是世界电力能源领域所罕见的:一是行业公共权力的垄断,既当裁判员,又当一方运动员;二是业务规模的垄断,企业规模已经超越“规模经济”的上限;三是业务链条的垄断,既是独家批发商,又做主要零售商;四是技术创新的垄断,既是独家采购商,还是主要供应商……

反垄断的指向,应包括经济领域那些缺乏制衡、难以监督、占据一方、自行其是、甚至被舆论称为“帝国”的垄断利益集团。6月13日,习近平同志在中央财经领导小组会议上强调“抓紧制定电力体制改革总体方案”——上述这种罕见的超级垄断业态,作为2002年电力体制改革中试验性、阶段性的负产品,过去没有,今后也不应长期存在,势必成为本轮深化电改的主要改革对象。

电网超级垄断的五大弊端

一是企业规模不经济。特许垄断经营是电网技术经济特性决定的,但垄断企业的规模大小应符合基本的经济规律,过大或过小都会影响经营效益。目前世界电力行业存在“大国无巨头”的现象,中国国家电网公司的企业规模早已超出世界电力行业的一般规律,多项财务指标却一直远远落后于国际平均水平;与国内的南方电网公司相比,在全面涉及盈利能力、偿债及资产运作能力、劳动生产率、成长性的7年71次指标对比中,也以12:59系统性地落后——在企业基础条件以及领导班子个人努力基本相当的情况下,恰恰证明其作为一个企业已经超越了合理的规模经济临界点,无法实现更佳效益,规模过大勉为其难。

二是缺乏比较竞争机制。2002年厂网分开,使中国发电环节形成多元竞争市场格局;而电网环节保持垄断经营,十余年后在投入产出、单位造价、劳动生产率等诸多方面显著落后。例如,2011年电源建设投资为2003年的2倍左右,但年度新增装机容量却达到2.5—3倍,增长幅度始终高于投资;而同期电网建设投资为2003年的3.5倍左右,但年度新增规模,不论是110KV及以上电力线路长度还是变电设备容量,其产出的增长幅度都始终低于投资。又如,2010年火力发电工程造价只有2002年的80%左右,在物价普遍上涨的情况下仍显著下降;而同期各电压等级交流送电工程的单位造价却普遍增加五成左右,变电工程除500KV以外也普遍增长,缺乏比较竞争成为电网工程单位造价普遍提高的公认的制度性因素。

三是盲目投资扩张。电网环节由于垄断利益驱动而盲目投资,在设备利用率上明显存在浪费。中国输电线路装机比、线路电量比分别只有美国的59%及65%,比日本更远远不如。目前中国电力规模完全堪比美国,但美国很多线路设备建成于上世纪五六十年代,至今保持良好运营,而中国在电网设备利用率很低的同时依然长期存在送不出、落不下以及“卡脖子”现象。另外,美国、日本、加拿大、巴西等国一回路交流500KV输电线路的输送功率一般能够达到100万千瓦以上,而目前中国电网的线路利用率普遍只有这一水平的一半左右。

四是削弱地方供电保障。电力保障属于典型的地方公共事务,新中国成立以来中国管电体制虽多次沿革,但在大多数时间保持了省以下双重管理的体制。2002年以来,中央电网企业以高度集权方式进入地方领域,地方政府逐渐淡出电力特别是电网事务,后者逐渐形成“用户心态”,前者却难以满足全国各地有差异的用电需求。近年来,“十一五”期间全国110KV及以下低压配电网的线路长度、变电设备容量分别增长23.8%与67.2%,而同期220—750KV输电网的两项指标则分别增长70.4%与135.4%,电网央企对于基层供电的投资建设始终力度不足,削弱了地方供电的保障与发展机制。

五是放大垄断副作用。新中国成立以来在“电力部”等政企一体的组织机构以内,各级调度局、调度所自成体系,与发电/供电/超高压等均分开独立运作,虽与社会之间存在“独家办电”,但在中国电力行业内部并不存在垄断的基因。2002年电改厂网分开之后,一方面进入多元化市场化的新历史阶段,一方面调度机构与输供电企业一体,行业公器逐步沦为企业牟利的工具,中国电力的垄断问题才迅速凸显——借助强大的公共权力、庞大的企业规模,电网企业不断谋求超额利益,从传统发电企业到新能源企业,从装置企业到地方电力都与其矛盾不断,甚至政府部门与监管机构都对其无可奈何,这种试验性阶段性的制度安排无疑放大了垄断的负面作用。

对于中国电网领域的超级垄断业态来说,规模垄断是市场基础,业务垄断是制度核心,权力垄断是强力保障,创新垄断是兑付延伸。由此形成其超额垄断利益的四大来源:一是模糊成本——目前全国平均电价中电网环节差价已达1/3左右,收益空间远高于燃料成本占70%的发电环节;二是独家报价——目前特高压工程的单位公里造价已超过一亿元,而且缺乏比较、难以抑制;三是业务延伸——通过强势进入装置产业,借助优势市场地位实现最大利益收割;四是规避监管——通过大规模海外投资,在转移国内收益的同时规避监管。

通过电网重组抑制超级垄断

首先,目前中国电网企业的规模设置属于改革决策过程中试验性/阶段性的人为设置。

根据张国宝同志向媒体透露:2002年电改经历过复杂的博弈,出现过“一张网”“四张网”“六张网”等多个方案,最终通过妥协折中,形成了目前国家电网26省/南方电网5省/内蒙古电网1省的特殊的市场格局。由此可见,目前中国电网企业的规模设置属于改革决策过程中试验性/阶段性的人为设置。

垄断是一种自然现象,不必否认集权垄断带来的管理效率与企业利益,但更需要强调更高层面的产业效益与社会福利。在绝大多数国家,电网都是特许垄断经营的;但与此同时,各级政府代表社会公众利益对垄断集团进行监管、抑制、制度安排与调整改革,在经济上是常见的,在政治上则是政府必须做且必须不断努力做好的——26:5:1的过渡性的格局不应长期没有结论。

其次,中国国家电网公司的企业规模已超出世界电力行业的一般规律。

每年的世界500强排行榜上都有20—30家大型电力(能源)企业。中国国家电网公司的资产规模、营业收入长期高达世界同行平均水平的2-3倍,员工规模更达10倍左右,而在盈利能力、劳动生产率等多项财务指标方面一直远远落后于国际平均水平;即使与国内的南方电网公司相比,在多年多项财务经营指标的对比中,也呈系统性落后的局面。类似的“大≠美”现象同样存在于法国电力、东京电力、意大利电力、美国安然及德国意昂等超大型电力企业(安然已破产)。

目前世界电力行业存在“大国无巨头”现象,俄罗斯、加拿大、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷等领土面积大国(除了中国)目前均很少有超大型电力企业。它们或者不发展全国性超大型电力企业(美国),或者对原有超大企业进行拆分或改革(俄罗斯、阿根廷)。欧洲的超大型电力(能源)企业较多,但市场高度开放、多元竞争激烈,并受到政府严格监管与社会高度警惕,德国莱茵等著名电力(能源)巨头即被多次实施反垄断调查或制裁。

第三,国网公司一家独大的市场地位与世界主要经济体的市场格局反差明显。

目前世界主要经济体的电力(能源)领域都形成了比较均衡的市场格局。其中,美国的市场格局高度均衡,即使是第20名企业的营收规模依然可达第一名的50%;欧洲各国间已高度开放,所有大型电力(能源)企业都难以独占市场,前5大企业均属同一量级;日本电力(能源)企业的数量虽然较少,但即使最大的东京电力公司所占比例也只有32%。

而中国电力(能源)产业领域却呈现一种一家独大的畸形市场格局——作为规模第一名的国家电网公司,其营收规模超过了第二至第十名所有企业之和,全国上千家电力(能源)企业中,只有4家能够达到国家电网的1/10。在世界主要经济体中,这样一家独大的市场格局可以说是绝无仅有。

最后,电网拆分,在操作层面的“风险成效比”最小。

将垄断集团作为改革主要对象

重组全国电网企业,应作为本轮深化电改的重要任务,这不仅是对2002年市场化探索的负责任的一个交待,对这一世界电力发展史上最奢华的规模经济实证给予结题,同时具有显著的现实意义,在操作层面也“风险成效比”最小。

一是规模经济效益,重组全国电网企业,拆分超过“规模经济”合理上限的超大型电网公司,可以直接改善企业经营、获得规模经济效益;

二是比较竞争效益,通过重组在电网环节形成N家规模均衡可比的电网企业,参照2002年厂网分开以来发电环节的经验,可直接获得比较竞争效益;

三是合理推进全国联网,打破超大规模的企业垄断之后,有利于在电网规划环节提高中立性与专业性,特别是在全国联网领域有利于减少利益纠葛、实现科学决策;

四是促进信息公开,N家同类型的特许垄断企业与一家超大规模的垄断企业相比,不但信息更加透明,而且直接增加了可比性,有利于政府的管制与决策;

五是有利电能摊销,打破超大规模的企业垄断之后,各市场主体更加均衡更加平等,可再生能源并网/跨省跨区电能摊销等领域更有利于落实国家产业政策;

六是优化产业格局,打破超大规模的企业垄断之后,产业格局更加均衡而多元化,有利于维护市场秩序,实现电网向新技术新产业的无歧视开放,也利于改进地方关系保障基层供电;

七是促进发展改革,打破超大规模的企业垄断之后,有利于电网企业更快建立现代企业制度,实现上市融资、混合所有制等多项探索,也利于进一步深化电改;

八是有利决策执行,根据张国宝同志向媒体透露,2002年电改前期厂网分开方案的阻力很大,但当决策确定之后有关方面的关注点迅速转向资产划分、人事布局等方面。同理,调度独立/电网重组等项改革的关键,在于决策而非操作层面,而一旦明确决策锐意改革,必将极大地扭转改革博弈的态势,减少阻力、增加助力。

电力市场化改革的核心,就是调度、交易、输电等公共职能的制度安排,为避免形成公共权力的垄断,绝大多数国家对此都采取了不同形式不同程度的三者分离。而中国由于对市场化改革内涵以及产业运行机理认识不到位,在市场化改革过程中反而出现超级利益集团,人为放大了垄断的负面效果,同时造成国家对于电力领域的控制与决策能力下降——在新的历史时期,必须通过进一步深化改革,打破超级垄断,重回市场化改革的正轨。

新中国成立以来,管电体制仅国家层面即历经了11次沿革,改革已是常态。任何方案都具有阶段性、但同时应不断进步,任何具体措施都可以妥协,但固化利益谋千秋万代是不可能的。如果说“厂网分开”“网运分开”代表了十年前改革者的智慧,那么在十年之后就必须增加“分类管制”,特别是对于这十年间形成的超级垄断利益集团,有必要针对性地作为改革的主要对象,通过调度独立除其保障,通过企业重组弱其基础,通过重新确立电网企业的功能定位与营利模式来彻底改变其机制,促使其重拾服务性/公益性/基础性/专业性,为经济社会发展贡献应有的正面价值。

 

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